“十四五”規(guī)劃中期評估：

方法思路及重難點(diǎn)分析

“十四五”規(guī)劃是首個(gè)提出遠(yuǎn)景目標(biāo)的五年規(guī)劃，規(guī)劃期跨度長達(dá)十五年。作為規(guī)劃實(shí)施的法定程序和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，開展“十四五”規(guī)劃中期評估既是對上半程工作實(shí)施情況的總結(jié)，也是對下半程工作開展的重要指引，更是“十五五”時(shí)期乃至未來十幾年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“基石”。從當(dāng)前內(nèi)外部發(fā)展態(tài)勢來看，“十四五”規(guī)劃中期評估將是歷次中期評估中最具挑戰(zhàn)的一次評估，必須要利用規(guī)劃中期評估契機(jī)，走好“十四五”規(guī)劃“后半程”。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（中發(fā)〔2018〕44號）明確提出：“要組織規(guī)劃實(shí)施的年度監(jiān)測分析、中期評估和總結(jié)評估，鼓勵(lì)開展第三方評估?！?nbsp;本文基于開展“十四五”規(guī)劃中期評估的重要意義，對中期評估的方法思路、主要內(nèi)容及重難點(diǎn)進(jìn)行梳理分析，以期促進(jìn)評估工作有效實(shí)施。

中期評估是接續(xù)推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵抓手。中長期規(guī)劃期限一般為五年甚至展望十五年，在規(guī)劃執(zhí)行過程中需要及時(shí)糾偏。中期評估的主要目的就在于階段性總結(jié)規(guī)劃實(shí)施取得的成效和經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真查擺存在的問題，研究提出更好推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的工作思路和政策舉措，以確保規(guī)劃能夠順利有效實(shí)施，取得預(yù)期目標(biāo)和成效，同時(shí)為高質(zhì)量編制實(shí)施下一輪五年規(guī)劃奠定良好的工作基礎(chǔ)。

中期評估是順應(yīng)環(huán)境形勢變化的必然要求。從外部看，“十四五”期間，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，新冠疫情、中美競爭、地緣沖突疊加共振效應(yīng)更劇烈，國際環(huán)境不確定性不穩(wěn)定性更趨復(fù)雜多變。從內(nèi)部看，需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力進(jìn)一步加大，2022年全年經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)面臨極大難度，勢必影響“十四五”期間經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)達(dá)成。此外，二十大提出了新的戰(zhàn)略任務(wù)和要求，需要重新審視“十四五”規(guī)劃制定的目標(biāo)、任務(wù)、舉措、項(xiàng)目、計(jì)劃等實(shí)現(xiàn)的環(huán)境條件、資源稟賦和能力基礎(chǔ)。因此，本次“十四五”規(guī)劃中期評估任務(wù)重、難度大，將為歷次之最。

目前，全國各地正加快部署推進(jìn)“十四五”規(guī)劃中期評估工作。就廣東而言，“十四五”規(guī)劃中期評估應(yīng)牢牢錨定高質(zhì)量發(fā)展首要任務(wù)，圍繞推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)、深圳先行示范區(qū)和橫琴、前海、南沙三大平臺等重大戰(zhàn)略落地落實(shí)，優(yōu)化對外開放布局，突出制造業(yè)當(dāng)家，高水平謀劃推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，高水平謀劃推進(jìn)教育強(qiáng)省、科技創(chuàng)新強(qiáng)省和人才強(qiáng)省建設(shè)，突出縣域振興，高水平謀劃推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)施“百縣千鎮(zhèn)萬村”高質(zhì)量發(fā)展工程，推動(dòng)新一輪產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，加快建設(shè)綠美廣東等內(nèi)容，及時(shí)調(diào)整政策的著力點(diǎn)和工作的發(fā)力點(diǎn)，確保各項(xiàng)工作部署落地見效。

2.1評估范圍

結(jié)合我國“三級四類”的規(guī)劃體系，“十四五”規(guī)劃中期評估對象主要有：

國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要；“十四五”一般專項(xiàng)規(guī)劃；發(fā)展規(guī)劃；區(qū)域規(guī)劃；其他“十四五”規(guī)劃專題。

2.2評估期限和數(shù)據(jù)時(shí)點(diǎn)

評估期限為“十四五”前半程，即2021年1月1日—2023年6月30日。

中期評估采用的數(shù)據(jù)中，年度數(shù)據(jù)截止時(shí)點(diǎn)為2022年12月31日，中期評估涉及的任務(wù)進(jìn)展情況截止時(shí)點(diǎn)為2023年6月30日。

2.3評估原則

全面與重點(diǎn)。在評估工作中，一方面要堅(jiān)持全面系統(tǒng)，對規(guī)劃的總體目標(biāo)和主要任務(wù)的進(jìn)展情況進(jìn)行綜合性、系統(tǒng)性評估，明確進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施的新要求；另一方面要突出重點(diǎn)，對重點(diǎn)工程項(xiàng)目、重大改革方案、重大政策舉措的進(jìn)展和成效等關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行深入評估，并提出下一步推進(jìn)實(shí)施的對策措施。

成績與問題。正確運(yùn)用辯證法，既要充分肯定規(guī)劃實(shí)施取得的工作和成績，增強(qiáng)“正能量”；又要實(shí)事求是地找出規(guī)劃實(shí)施中存在的問題，并深入剖析原因及動(dòng)因，提出對策措施。

定性與定量。在評估方法上，堅(jiān)持定性分析與定量分析緊密結(jié)合。既要通過定量評估科學(xué)分析規(guī)劃明確的指標(biāo)進(jìn)展情況和趨勢研判，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段強(qiáng)化前后情景對照，提高規(guī)劃評估的科學(xué)性和精準(zhǔn)性；也要通過定性評估，對相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展階段和形勢做出分析判斷，加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施取得的實(shí)際成效、人民群眾獲得感與滿意度等的主觀評估，全面反映實(shí)施情況。

調(diào)整與完善。合理把握“調(diào)”與“不調(diào)”的戰(zhàn)略智慧，對于因發(fā)展環(huán)境和條件發(fā)生變化，確實(shí)難以完成的目標(biāo)任務(wù)，在充分論證的基礎(chǔ)上提出調(diào)整方案，按程序修訂規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容；對于與規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)存在一定差距，但經(jīng)過努力能夠完成的，要進(jìn)一步加大推進(jìn)力度，提出改進(jìn)和完善的工作舉措。

2.4評估工作步驟

召開啟動(dòng)會(huì)：由政府負(fù)責(zé)部門牽頭，召集各相關(guān)單位開展項(xiàng)目啟動(dòng)會(huì)，介紹工作方案，發(fā)放項(xiàng)目清單資料。

調(diào)研座談：與政府主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門舉行座談會(huì)，征集各方編制意見，通過調(diào)研走訪，充分了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況。

確定思路：根據(jù)調(diào)研結(jié)果及相關(guān)資料，編制評估思路，明確報(bào)告編制的時(shí)間、流程、主要工作和核心思路。

報(bào)告起草：結(jié)合國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，從主要目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、重大戰(zhàn)略任務(wù)及政策實(shí)施情況、重大改革舉措推進(jìn)情況、重大工程項(xiàng)目進(jìn)展情況、是否需要對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整修訂等方面進(jìn)行綜合評估，編制評估報(bào)告初稿。

修改完善：評估報(bào)告初稿形成后發(fā)予各相關(guān)部門征集意見，組織各部門召開評估座談會(huì)，經(jīng)反復(fù)修改完善后召開專家評審會(huì)，征求專家意見，對文本進(jìn)行修改形成送審稿。

提請審議：送審稿提請人大常委會(huì)審議，審議通過后，形成中期評估報(bào)告終稿。

3.1評估內(nèi)容和重點(diǎn)

內(nèi)外部環(huán)境分析。發(fā)展環(huán)境是規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)條件。在規(guī)劃中期評估中，要深入分析評估國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境發(fā)生的變化，包括政治、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、社會(huì)等方面，對規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生的影響，如面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)、存在的有利條件和不利因素，并提出下一步采取的對策措施。

目標(biāo)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。重點(diǎn)對重大指標(biāo)及部分工作指標(biāo)完成情況，特別是約束性指標(biāo)和體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)推進(jìn)情況開展評估，并預(yù)測規(guī)劃期末能否完成，是否需要調(diào)整等。對未達(dá)到目標(biāo)進(jìn)度要求或預(yù)計(jì)難以按期完成的指標(biāo)，要客觀分析存在的問題和原因。

規(guī)劃載體推進(jìn)情況。規(guī)劃載體是規(guī)劃的重要內(nèi)容，也是規(guī)劃實(shí)施的抓手，包括園區(qū)平臺、工程項(xiàng)目、行動(dòng)計(jì)劃、改革方案、民生實(shí)事和應(yīng)用場景等，規(guī)劃文本中一般以專欄的形式表現(xiàn)。應(yīng)重點(diǎn)對其中的項(xiàng)目推進(jìn)情況進(jìn)行評估，全面評估項(xiàng)目進(jìn)展情況，對建設(shè)進(jìn)度偏慢或預(yù)計(jì)“十四五”期間難以開工的項(xiàng)目，要客觀分析存在的問題和原因，并提出針對性舉措。

政策措施落實(shí)情況。政策措施是規(guī)劃實(shí)施的保障措施，在規(guī)劃評估中，要對規(guī)劃實(shí)施過程中政策是否出臺，出臺的政策內(nèi)容和效應(yīng)如何進(jìn)行評價(jià)，并提出進(jìn)一步改進(jìn)和完善的建議。

合理提出調(diào)整意見。在綜合研判國內(nèi)外形勢變化，客觀評估規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況的基礎(chǔ)上，深入分析論證是否需要對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，并提出調(diào)整方案和具體建議。

3.2評估主要難點(diǎn)分析

國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的新變化新要求。與前幾個(gè)五年規(guī)劃面臨的環(huán)境變化和新要求相比，“十四五”期間面臨的內(nèi)外部變化最為劇烈。在規(guī)劃實(shí)施伊始，國際環(huán)境就持續(xù)發(fā)生重大變化，中美關(guān)系日趨嚴(yán)峻，新冠疫情持續(xù)演化，俄烏沖突影響深遠(yuǎn)，逆全球化浪潮洶涌，世界經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長和人類可持續(xù)發(fā)展前景遭遇重大挫折和巨大風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，國內(nèi)環(huán)境也發(fā)生深刻變化，進(jìn)入新的發(fā)展階段。由于環(huán)境和形勢的劇烈變化，有些具體領(lǐng)域在一兩年里甚至出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折性變化，因此后兩年很難繼續(xù)按照規(guī)劃原有內(nèi)容繼續(xù)實(shí)施，這些新變化必須要在這一部分予以明確說明。

對定量指標(biāo)的評估及說明。五年規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)一般包括定性目標(biāo)和定量指標(biāo)兩部分，而定量指標(biāo)由于其較為客觀易受人大和社會(huì)關(guān)注，也成為評估工作中的難點(diǎn)。尤其是對于經(jīng)濟(jì)增長、人均可支配收入、科研投入等關(guān)注度較高的目標(biāo)和進(jìn)度滯后的指標(biāo)，在實(shí)際工作中要進(jìn)行細(xì)致的評估和說明。如，國家“十四五”規(guī)劃《綱要》在提出GDP指標(biāo)時(shí)，首次沒有給出具體的數(shù)值目標(biāo)或區(qū)間，而是采用“國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長保持在合理空間、各年度視情提出”的提法，在中期評估時(shí)如何對其進(jìn)行評估和說明，將是一個(gè)新的挑戰(zhàn)。此外，進(jìn)度滯后的指標(biāo)在評估時(shí)給出的原因說明時(shí)必須謹(jǐn)慎，客觀原因、主觀原因、不可控因素或是指標(biāo)本身的時(shí)間進(jìn)度非線性，都要說明清楚，還要判斷是否能夠最終順利完成這個(gè)指標(biāo)，這樣才能經(jīng)得住人大的詢問和質(zhì)疑。

規(guī)劃實(shí)施中存在的問題總結(jié)和分析。這部分是中期評估的敏感部分。中期評估的主要目的就是要查找規(guī)劃實(shí)施過程中存在的問題和不足，所以評估報(bào)告中對存在問題的分析也最難把握。在具體評估報(bào)告編制過程中，對于一些重大項(xiàng)目進(jìn)度滯后的，必須要在問題中予以體現(xiàn)，但分析問題背后的原因則要綜合全面、客觀為主。

“后半程”推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的建議。對于“十四五”來說，最主要的是要不要有規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整的建議。雖然人大《監(jiān)督法》和中央《意見》中都明確了在中期評估時(shí)可以進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整，也給出了指標(biāo)調(diào)整的報(bào)批和審定流程，但實(shí)踐中非常少見。由于“十四五”前兩年國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化巨大，部分指標(biāo)評估之后可能會(huì)出現(xiàn)必須調(diào)整的情況，因此將增加這部分內(nèi)容的難度和關(guān)注度。

2023年是全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神的開局之年，也是實(shí)施“十四五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年。面對新形勢新任務(wù)新要求，作為二十大后的第一個(gè)中期評估，“十四五”規(guī)劃中期評估工作至關(guān)重要、充滿挑戰(zhàn)。我司將發(fā)揮強(qiáng)大的人才庫和專家?guī)熨Y源優(yōu)勢，成立“十四五”規(guī)劃中期評估工作專班，深化重大問題研究，創(chuàng)新評估方式方法，扎實(shí)開展調(diào)查研究，積極主動(dòng)服務(wù)各級地方政府，高質(zhì)量做好“十四五”規(guī)劃綱要中期評估工作。