關于《可行性研究報告大綱（2023年版）》

內涵要義解讀

2023年3月23日，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號），包括《政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱（2023年版）》《企業(yè)投資項目可行性研究報告編寫參考大綱（2023年版）》和《關于投資項目可行性研究報告編寫大綱的說明（2023年版）》（以下分別簡稱《通用大綱》《參考大綱》和《編寫說明》）。

國家發(fā)展改革委立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，深入調查研究，凝聚各方共識，總結經驗并集成創(chuàng)新，制定印發(fā)了《可行性研究報告大綱（2023年版）》，小編將從《可研大綱》發(fā)布的背景及意義、核心內容以及部分新增創(chuàng)新點分析三方面進行內涵要義解讀。

習近平總書記在2022年中央經濟工作會議的重要講話中指出，要加強項目儲備和前期工作，強化要素保障。黨的二十大報告指出，要著力推動高質量發(fā)展，要增強投資對優(yōu)化供給結構的關鍵作用。黨中央、國務院高度重視投資項目前期工作，將項目投資管理上升至國家治理高度。

2002年原國家計委印發(fā)的《投資項目可行性研究指南（試用版）》（以下簡稱《可研指南（2002年）》），在指導可行性研究工作方面發(fā)揮了重要作用，但隨著我國經濟社會發(fā)展形勢的變化，投融資體制改革的不斷深化，有關內容已不適應我國投資管理的實踐需要。

高質量發(fā)展需要高質量的投資，高質量的投資需要高質量的投資決策，可行性研究是投資決策的核心環(huán)節(jié)，加強投資項目可行性研究是提升投資決策科學化水平的必然要求。

在此背景下，國家發(fā)展改革委推動建立適應高質量發(fā)展的投資項目可行性研究制度規(guī)范，注重發(fā)揮重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃和產業(yè)政策的引領作用，注重從項目全生命周期出發(fā)統(tǒng)籌擬定項目投融資和建設方案，注重數字化、經濟、社會、環(huán)境等新評價理念的應用，注重可行性研究重點內容的邏輯銜接，注重防控項目建設實施風險，著重提高投資綜合效益，推動投資項目轉化為有效投資，助力經濟社會健康可持續(xù)發(fā)展。

《可行性研究報告大綱（2023年版）》明確開展可行性研究工作要按照政府投資項目和企業(yè)投資項目分類管理的要求。《通用大綱》屬于強制適用，政府投資項目可行性研究報告原則上應按照大綱進行編寫，并作為項目審批的基本依據。《參考大綱》不具有強制性，屬于參考適用，主要是引導企業(yè)重視項目可行性研究，加強項目內部決策管理，促進依法合規(guī)生產經營，實現健康可持續(xù)發(fā)展。

無論是《通用大綱》，還是《參考大綱》都強調，可行性研究要圍繞投資項目建設必要性、方案可行性及風險可控性三大目標開展系統(tǒng)、專業(yè)、深入論證，重點要把握“七個維度”的研究論證內容。

◎圖1.1 可行性研究的“三大目標、七個維度”

本文僅就“三大目標、七個維度”思路，淺析報告編制單位根據《可行性研究報告大綱（2023年版）》進行報告編制時的基本方法和需注意的事項。

3.1 項目建設必要性：

掌握宏觀到微觀的邏輯關系

投資項目可行性研究必須基于戰(zhàn)略-規(guī)劃-計劃-項目的邏輯關系進行系統(tǒng)研究，提出問題、分析問題和解決問題，從而使微觀投資項目與宏觀戰(zhàn)略、中觀層面的行業(yè)和區(qū)域發(fā)展需求之間建立起有機聯系。

政府投資項目，需符合政府相關的戰(zhàn)略、規(guī)劃、計劃。企業(yè)投資項目，既要實現企業(yè)自身戰(zhàn)略、順應市場趨勢，同時也要符合政府戰(zhàn)略、規(guī)劃。政府發(fā)展規(guī)劃是經濟社會發(fā)展導向的重要指引，也可在很大程度上反映市場的未來發(fā)展前景，有利于企業(yè)投資建設質效和長遠發(fā)展。

項目建設必要性分析強調從經濟社會發(fā)展及戰(zhàn)略規(guī)劃管理的視角，通過宏觀戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、社會需求、市場預測和企業(yè)戰(zhàn)略等角度進行調查分析，研究建設的理由，作為提出擬建項目近期和遠期目標、產品或服務的需求總量及結構，以及研究確定項目建設內容和規(guī)模的重要依據。

3.2 項目方案可行性：

強調方案的比選和優(yōu)化

可行性研究的目的不僅需要滿足各種行政審批要求，更是通過系統(tǒng)化的多方案比選和優(yōu)化，提出項目是否可行的研究結論，并推薦最優(yōu)或合理方案。

3.2.1 落實項目建設的前提條件，確保要素保障性

要素保障是項目方案可行性的基礎條件，如果關鍵要素存在重大制約，則項目不可行。因此，要素保障在可行性研究中作為一個特定維度進行專業(yè)論證，對項目選址或選線和項目建設條件進行分析。主要聚焦項目建設所必備的土地、資源、環(huán)境等約束性要素指標，要求項目建設應先行落實土地、岸線、航道、水資源、能耗、碳排放強度和污染減排等要素保障條件，并從方案優(yōu)化的視角進行指標分析，強調發(fā)揮市場機制在推進要素資源配置的基礎性作用。

3.2.2 提出全面合理的建設方案，確保工程可行性

項目建設方案是實現項目投資目標的關鍵，包括技術方案、設備方案、工程方案、建設管理方案、數字化方案、用地用海征收補償（安置）方案等。建議重點把握：一是強化建設方案比選，要開展技術方案、設備方案以及工程方案等的比選，通過比選充分論證項目技術的適用性、成熟性、可靠性、先進性，論述設備（含軟件）與技術的匹配性、可靠性；二是加強項目數字化技術和信息化技術應用的研究，對于具備條件的項目，鼓勵提出設計-施工-運維全過程數字化應用方案。

3.2.3 提出多角度、多維度的運營方案，確保運營有效性

可行性研究要求改變過去“重建設、輕運營”的做法，既重視工程建設方案的可行性研究，也要重視運營方案。運營有效性分析包括運營模式選擇、運營組織方案、安全保障方案、績效管理方案等。

比如，對于產品生產類項目，可行性研究應論證生產保障方案，明確項目所需主要原材料、燃料動力等資源要求；對于提供運營服務的項目，可行性研究應論證運營服務方案，明確項目提供服務的標準及其變更要求，制定試運營、運營維護與修理、更新改造及追加投資、運營服務計量等方案，并強調項目運營方案和建設方案的有效銜接，以體現項目周期資源優(yōu)化配置的內在要求；對于大型、復雜及分期建設項目，應按照子項目分別確定績效目標和評價指標體系，并說明影響項目績效目標實現的關鍵因素。

3.2.4 從項目周期的視角設計項目投融資方案，確保項目財務合理性

可行性研究除了要求提高項目投資估算的準確性，應強調融資方案、財務盈利能力、債務清償能力以及財務可持續(xù)性等方面內容的研究，論證項目財務合理性。

建議重點把握：一是深入研究融資方案，分析項目資本金和債務資金來源及結構、融資成本以及資金到位情況，評價項目的可融資性，尤其要研究綠色金融、綠色債券、REITs等創(chuàng)新型金融方式支持項目建設的可能性。二是深入研究債務清償能力，按照負債融資的期限、金額、還本付息方式等條件，分析債務清償能力評價指標，判斷項目償還債務本金及支付利息的能力。政府投資項目還需要分析是否增加當地政府財政支出負擔、引發(fā)地方政府隱性債務風險等情況。三是對于政府資本金注入項目和企業(yè)投資項目，通過編制財務計劃現金流量表，分析項目對地方政府、企業(yè)整體財務狀況影響等方式，判斷擬建項目是否有足夠的凈現金流量維持正常運營，評價項目財務可持續(xù)性。

3.2.5 多重效益有機統(tǒng)一的分析，論證影響可持續(xù)性

影響效果分析是從項目外部影響的角度，在項目方案研究的基礎上，預測和分析投資項目在經濟社會、資源能源、生態(tài)環(huán)境、“碳達峰”、“碳中和”等外部影響效果，從而判斷項目產生的外部正面效果、負面代價及可持續(xù)性，為項目建設方案的整體可行性提供判斷依據，并為進一步開展風險可控性研究提供基礎。

可行性研究應根據項目特點和實際需要，重視開展安全影響效果論證，并注意與節(jié)能評價、環(huán)境影響評價等專項評價的結果相銜接，以便更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全，提升供應鏈韌性和安全水平，實現經濟效益、社會效益、生態(tài)效益和安全效益相統(tǒng)一。

3.2 項目風險可控性：

由風險分析出發(fā)，重點體現風險管控方案

可行性研究突出強調了項目風險管控方案的研究。投資項目風險因素涉及市場或社會需求、要素保障、建設運營、融資和財務盈利性、生態(tài)環(huán)境和經濟社會等領域，面臨的各類風險和不確定性較多，若建設單位在項目前期階段謀劃不足，則很容易造成投資項目失敗和損失，如何識別、管理和應對各類風險是開展投資項目可行性研究工作的重要任務。

風險可控性分析強調堅持底線思維，通過采用合理的評價方法和技術，識別項目的主要風險因素，在風險分析和評價的基礎上，研究確定項目面臨的主要風險，有針對性地提出項目主要風險的防范和化解措施，研究制定重大風險應急預案。對于可能引發(fā)“鄰避”問題的重大項目，應有針對性地開展社會穩(wěn)定風險評價工作，論證相關風險管控方案能否將項目各種風險均降低到可接受的狀態(tài)，提出切實可行的風險應對措施方案。

《可行性研究報告大綱（2023年版）》從推動實現高質量發(fā)展的角度，相較《可研指南（2002年）》特別強調了多個體現新發(fā)展理念要求的可行性研究內容，為提升可行性研究能力、彌補專業(yè)知識短板、完善投資項目報告內容提出了新要求。本文就前后編制內容要求的變化，主要基于政府投資項目視角，淺析部分新《大綱》可研報告編制特殊點和重難點。

4.1 將數字化設計和應用引入投資項目建設

投資建設數字化轉型是依托新一代數字技術，推動投資決策、勘察設計、建設實施、資產交付、運營維護等投資建設全過程、全要素向數字化、在線化、智能化的轉變，同時帶動項目全生命周期業(yè)務模式、管理模式、合作模式的優(yōu)化、重構與升級。

對于具備條件的投資項目，可行性研究應提出擬建項目的數字化應用方案，包括技術、設備、工程、建設管理和運維、網絡與數據安全保障等數字化轉型實施方案，提出以數字化交付為目的，實現設計-施工-運維全過程數字化應用方案。

要充分利用建筑信息模型（BIM）模型，做好項目方案設計階段的方案比選論證工作，在項目設計階段逐步推廣BIM正向設計的設計思路，即先建立BIM模型，再逐漸生成設計圖紙。在項目施工階段，充分利用項目BIM模型，做好方案的變更和優(yōu)化等相關工作。運營階段的維修保養(yǎng)工作也應以BIM模型的運用為基本的技術手段。

4.2 強化項目運營方案設計，形成項目全周期方案

相對傳統(tǒng)的“工程建設可行性研究”重視項目投資融資、建設技術方案等內容，《可研大綱》從投資-建設-運營一體化的視角展開論述，統(tǒng)籌項目的需求，影響和風險，比選并推薦項目最優(yōu)方案。強調可行性研究應為項目周期管理提供基本依據，成為項目前期工作中最為重要的環(huán)節(jié)。

針對以往部分可行性研究“重建設，輕運營”的思維模式，新版《可研大綱》將“項目運營方案”模塊作為獨立章節(jié)列示，能夠大幅度提升項目投資者對項目運營的關注度，強調項目全生命周期的方案優(yōu)化和系統(tǒng)性論證。前期進行可行性研究論證時要堅持建設方案和運營方案研究并重，結合項目的工程技術特點，遵循有關部門頒布的各類運營管理標準，確保產品或服務質量、安全標準等滿足相關要求。

◎圖1.2 項目運營方案內容參考

4.3 政府投資項目運營需指定績效管理方案

績效是效率概念的延伸，即政府獲得的有效公共服務與公共支出之比?？冃Ь哂腥齻€特征：一是績效指向結果，即引導提供有效公共服務；二是績效應為財政預算撥款提供依據；三是績效是評價出來的，具有一定主觀性。

《通用大綱》要求政府投資項目研究制定項目全生命周期關鍵績效指標和績效管理機制，提出項目主要投入、產出效率，直接效果，外部影響和可持續(xù)性等管理方案。按照公共支出績效評價的基本邏輯，投入是指政府投資項目資金注入，“投入”需要評價其“適當性”；產出是政府投資項目形成的基礎設施或提供的公共服務，項目的“產出”需要從投入和產出的比較角度，評價其“效率”；效果是指項目對項目投資方或其股東所產生的技術、經濟（財務層面）、市場和管理等直接效果；影響是從宏觀層面對投資項目實現當地經濟社會發(fā)展目標所做出的貢獻；可持續(xù)性是項目持續(xù)實施所需要的內部和外部條件。

根據《通用大綱》編制政府投資項目可行性研究報告時，應結合項目實際需要，從適當性、效率、效果、影響和可持續(xù)性等角度提出項目績效評價關鍵指標和管理機制初步方案建議。

4.4 在項目節(jié)能效果分析基礎上，增加碳達峰碳中和分析

《可行性研究報告編制大綱（2023年版）》的項目效果評價模塊中，新增“雙碳”分析維度，突出高耗能、高排放的“兩高”項目，可行性研究報告應當通過估算項目周期碳排放總量和強度，提出碳排放控制方案，評價項目碳排放水平、固碳量與中和程度以及對當地“雙碳”目標的影響等。這一創(chuàng)新點與我國在2030年前實現碳達峰、在2060年前實現碳中和（即“3060目標”）的政策背景相適。

◎圖1.3 新舊版本項目效果評價內容對比

4.5 項目投資效果評價突出項目對ESG的多方面影響分析

《可行性研究報告編制大綱（2023年版）》提及“評價環(huán)境-社會-治理（ESG）責任投資效果”，強調新理念新方法的應用。項目效果結論分析從傳統(tǒng)的針對項目本身技術方案、項目管理、項目建設的經濟影響等單方面研究，轉入將綠色發(fā)展、自主創(chuàng)新、共同富裕、安全風險等理念以及投資建設數字化等要求融入項目最終投資效果評價體系。

◎圖1.4 新舊版本“結論與建議”部分內容對比

ESG是Environmental（環(huán)境）、Social（社會）、和Governance（治理）的縮寫，最早由聯合國全球契約計劃于2004年提出，是一種關注企業(yè)環(huán)境、社會、公司治理績效而非傳統(tǒng)財務績效的投資理念和企業(yè)評價標準，各類ESG評價體系均由不同主題、單元構成，其26個通用議題概括如下：

◎圖1.5 可持續(xù)會計準則委員會提出26個通用議題

《可行性研究報告編制大綱（2023年版）》的頒布實施，是投資管理工作和工程咨詢行業(yè)發(fā)展的一件大事，將引領工程咨詢和投資管理理念、模式的轉變和創(chuàng)新。我司作為一家綜合性工程咨詢公司，將以此指導文件為契機，積極推動各有關方面更加重視項目可行性研究，著力提升投資項目前期工作的質量和水平，推動投資項目高質量發(fā)展，提供高質量全方位的咨詢服務。